武陵山脈，層巒疊嶂。在湖北、湖南、重慶三省市交界的綿長邊界線上，來鳳縣如同一個生動注腳，詮釋著省際邊界地區(qū)從“治理洼地”到“合作樣板”的深刻變遷。
曾幾何時，行政壁壘如同無形之墻，讓糾紛調解難、辦事難等成為邊界之痛。如今，一套以縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動為核心，跨省協(xié)作為基礎的聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治制度體系在這里生根發(fā)芽、開花結果，為破解邊界治理難題提供了富有生命力的“來鳳方案”。
邊界之困——當“咫尺”成為“天涯”
來鳳縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與湖南省龍山縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相鄰，2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與重慶市酉陽縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相鄰。
“山上冒煙，山下扯皮，干部跑斷腿，糾紛難化解。”這曾是來鳳與龍山、酉陽等接邊地區(qū)社會治理的真實寫照。一塊林地、一段田埂、一條水渠，都可能成為省際矛盾的導火索，幾乎每次調解都在跑“馬拉松”。
3月13日，來鳳縣百福司鎮(zhèn)河東村“鄂湘渝”邊界調解室，該村和龍山縣桂塘鎮(zhèn)桂塘社區(qū)兩位居民因土地權屬糾紛在此調解。百福司鎮(zhèn)、桂塘鎮(zhèn)的鎮(zhèn)村兩級聯(lián)合調解委員會共計10余人參加調解。
調解中，雙方各執(zhí)一詞。由于爭議土地位于兩省交界地區(qū)，存在“飛地”等特殊情況，兩地自然資源部門也難以確權。調解室進一步碰頭研判后，決定“由理入情”，在具體調解工作中堅持以法理為基礎、以情理為突破的原則，積極尋找雙方解決矛盾的平衡點。在聯(lián)合人民調解委員會的反復調解下，雙方最終達成一致意見。
放在過去，這種跨省土地權屬糾紛曾是調解的大難題，有時候會拖很長時間，最后還得不到解決。
河東村黨支部書記彭召利介紹：“雙方都認老契約、老規(guī)矩，但說法不一。我們來鳳的干部去處理，對方覺得我們偏袒；龍山的干部過來，我們這邊的老百姓又心存疑慮。一個簡單的矛盾，往往要驚動兩縣領導，從村級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到縣級反復溝通，開幾次協(xié)調會，耗時數(shù)月也難以徹底解決。”
百福司鎮(zhèn)組織邊界糾紛調解。（資料圖）
對于邊界百姓而言，行政分割帶來的更是日常的奔波之苦。居住在來鳳的湖南居民，辦理社保、醫(yī)保等業(yè)務，需要往返奔波于兩省之間，“為一件事，跑兩座城”是常態(tài)，時間成本和經(jīng)濟負擔沉重。
這道看不見的省界，曾是橫亙在發(fā)展與和諧面前的巨大鴻溝。破解邊界治理難題，呼喚著超越行政區(qū)劃屏障的制度創(chuàng)新。
破壁之路——構建三級聯(lián)防聯(lián)調的制度大廈
面對共同的治理挑戰(zhàn)，來鳳與龍山、酉陽等地順應民意，經(jīng)過反復磋商與實踐探索，共同搭建起一套行之有效的跨省聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治制度框架。這套制度的核心，在于建立縣、鄉(xiāng)、村三級對接，涵蓋調解、治安、民生等多領域的協(xié)同共治體系。
2022年5月，來鳳縣投入資金400余萬元，建成總面積1920平方米，集統(tǒng)籌調度、糾紛調解、法律服務于一體的流域矛盾糾紛調處化解中心（以下簡稱縣矛調中心），配強工作人員42人，實現(xiàn)酉水流域糾紛“一平臺受理、一站式服務、一張網(wǎng)共治”。
來鳳縣矛盾糾紛調處化解中心。
2023年7月27日，來鳳縣、龍山縣、酉陽縣三縣跨省（市）矛盾糾紛聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治工作會在來鳳縣召開，三縣簽訂了跨省（市）聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治協(xié)議，就聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治組織網(wǎng)絡建設等問題達成一致。目前，三縣共建立縣級聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治組織1個、接邊鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治組織5個、接邊村（社區(qū)）聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治組織32個，建立健全了三級跨省（市）聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治網(wǎng)絡平臺。
三縣堅持“預防走在排查前，排查走在調解前，調解走在激化前”原則和“調防結合、以防為主”工作方針，加大對跨省矛盾糾紛的預防、排查。實行接邊糾紛（矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領域）定期查、敏感時期（重要節(jié)點）及時查，在重要會議、重大活動和傳統(tǒng)節(jié)日、敏感時段，共同進行重點防控，統(tǒng)籌安排聯(lián)防聯(lián)控工作。
在縣級層面，建立了由縣委政法委牽頭，司法、公安、法院、民政等多部門參與的邊界聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)席會議制度。它作為整個體系的“大腦”和“中樞”，負責制定協(xié)作的總章程、工作原則，協(xié)調處理跨區(qū)域的重大疑難糾紛和應急突發(fā)事件。定期召開的聯(lián)席會議，讓三縣決策者能夠坐下來，共同研判形勢，共商治理大計，從頂層設計上確保了三地“步調一致”。
在接邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，司法所、派出所、人民法庭、綜治中心等力量被整合起來，成立聯(lián)合調解委員會或聯(lián)防聯(lián)控工作站，作為專業(yè)力量充實到鎮(zhèn)級聯(lián)合調委會中。它們是制度運行的“中堅力量”和“一線戰(zhàn)場”。一旦發(fā)生跨省糾紛或治安案件，聯(lián)合調委會立即啟動對接程序，組建聯(lián)合調查組、聯(lián)合調解庭，做到信息互通、資源共享、行動同步。過去需要縣級層面協(xié)調的事務，如今在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面就能高效運轉，實現(xiàn)了“小事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的快速響應。
在最基層的村（社區(qū)），則設立了聯(lián)合調解室。村干部、網(wǎng)格員、有威望的能人被聘為人民調解員，他們是制度的“神經(jīng)末梢”和“前沿哨兵”。他們熟悉民情，能最早發(fā)現(xiàn)矛盾苗頭，最早介入調解，許多鄰里糾紛、家庭矛盾，在村級層面通過雙方調解員的溝通協(xié)作，就能被就地化解，避免了矛盾升級和上交。
這套縱橫交錯、覆蓋全面的制度網(wǎng)絡，不依賴于某一特定的技術平臺，而是以常態(tài)化的溝通機制、規(guī)范化的文書往來、定期化的聯(lián)合行動為紐帶，實現(xiàn)了人與制度的有效連接。從聯(lián)合勘界、聯(lián)合調解到聯(lián)合巡邏、聯(lián)合普法，一系列扎實的舉措，讓聯(lián)防聯(lián)調從紙面的協(xié)議，變成了邊界線上生動的實踐。
融合之果——從“各管各家”到“共護一家”
聯(lián)防聯(lián)調制度的建立，如同在省際邊界線上架起了一座座無形的橋梁，其帶來的和諧與穩(wěn)定，真切地體現(xiàn)在一個個具體案例中。
3月27日，龍山縣人方某駕駛重型貨車從來鳳縣城往舊司鎮(zhèn)方向行駛，因超車與田某駕駛的普通二輪摩托車（載錢某、黃某夫婦）發(fā)生刮蹭，造成錢某死亡、黃某受傷。經(jīng)來鳳縣公安局交通警察大隊認定，方某某負事故主要責任，田某與錢某、黃某夫婦的賠償自行協(xié)商處理。
來鳳縣矛盾糾紛調處化解中心組織調解。
事后，雙方就賠償尾款支付時間發(fā)生糾紛，向來鳳縣矛調中心申請調解。6月25日，縣矛調中心受理申請后，調解員迅速核實事故經(jīng)過、責任認定及賠償金額構成，積極與當事人溝通，最終達成一致意見。
本案例是一起典型的道路交通事故損害賠償分期履行糾紛。調解過程中，調解員聚焦“支付時間”這一核心爭議，既依據(jù)事故責任認定明確賠償義務，又充分考量當事人實際經(jīng)濟狀況，通過“分期履行”的靈活方案平衡雙方利益。
2024年8月，來鳳縣百福司鎮(zhèn)高洞村、酉陽縣興隆鎮(zhèn)龍?zhí)洞鍍纱逡蛏i養(yǎng)殖場建設發(fā)生糾紛。事情起因是高洞村余某修建的養(yǎng)豬場準備投入生產(chǎn)，為方便管理生產(chǎn)和執(zhí)行防疫要求，余某在養(yǎng)豬場周圍修建了院墻和圍欄，但院墻恰好阻斷了連接高洞村十三組與龍?zhí)洞逅慕M的通行道路，村民要出行只能翻越院墻。
得知情況后，高洞村、龍?zhí)洞迓?lián)合人民調解委員會相關人員，第一時間趕赴現(xiàn)場碰頭研討。“這條路一斷，兩邊的聯(lián)系就斷了，我們家家戶戶都是族親關系，不能因為一道院墻把關系弄僵。別人投資這么大筆資金開辦養(yǎng)豬場，給我們提供了務工增收的機會，落實生豬養(yǎng)殖防疫是政策要求，大家也要理解。”
在高洞村、龍?zhí)洞迓?lián)合人民調解委員會的調解下，雙方達成一致意見：由余某在養(yǎng)豬場院墻外新開通一條小路，便于兩村群眾通行，妥善處置產(chǎn)生的垃圾，龍?zhí)洞宕迕裎唇?jīng)養(yǎng)豬場同意不得擅自進入養(yǎng)豬場內(nèi)。這場糾紛在跨省矛盾糾紛協(xié)作聯(lián)調下終于消弭，大家重新找回了原來的親近感。
2021年3月，百福司鎮(zhèn)河東村茶溪組10余戶村民發(fā)現(xiàn)飲用水含雜質且有異味，經(jīng)排查，系龍山縣桂塘鎮(zhèn)飛龍牧業(yè)養(yǎng)豬場排放未處理的污水污染水源地和責任田，經(jīng)過河東村、桂塘社區(qū)多次聯(lián)合調解，最終達成調解協(xié)議。
2024年11月，飛龍牧業(yè)養(yǎng)豬場規(guī)模擴充，污水處置不及時再次污染河東村飲用水源。同樣的矛盾糾紛兩次爆發(fā)，村民認為養(yǎng)豬場違反原協(xié)議，權益再受侵犯，情緒激動，不愿調解，化解難度大幅提升。
依托邊區(qū)聯(lián)防聯(lián)調機制，河東村、桂塘社區(qū)聯(lián)合調委會迅速集結研判，明確第一次調解的原班人馬參與調解，取“合—分—合”工作法：先聯(lián)合調查研判掌握情況，再分兵“背靠背”在各自轄區(qū)找切入點，最后組織雙方面對面協(xié)商。經(jīng)過多輪調解，最終達成和解。
調解人員到村民家中現(xiàn)場調解。
2024年以來，三縣各級聯(lián)合調委會依托協(xié)作機制，開展邊界矛盾糾紛排查聯(lián)合巡游、特殊時段特殊領域專項排查等聯(lián)合排查活動73次，排查出各項矛盾糾紛及隱患60余起，成功處置化解涉及山林土地、婚姻家庭、生態(tài)環(huán)境保護等多種類型的跨省矛盾糾紛45起。
在聯(lián)防聯(lián)調機制營造的良好合作氛圍下，三縣開始探索將協(xié)作領域向民生服務延伸。通過建立政務信息共享、便民服務代辦等機制，邊界地區(qū)的居民在辦理部分社保、醫(yī)保、證照等業(yè)務時，實現(xiàn)了“就近受理、異地辦理、協(xié)同辦結”，大大減輕了群眾負擔。
來鳳縣與鄰縣創(chuàng)建的聯(lián)防聯(lián)調聯(lián)治制度，不再僅僅是來鳳一地的具體實踐，而是以其清晰的縣鄉(xiāng)村三級架構、完善的聯(lián)席會議制度、高效的聯(lián)合調解機制，為全國省際邊界線治理提供了一個可供復制的系統(tǒng)性解決方案。
“來鳳實踐”的成功證明，只要勇于打破行政壁壘，堅持制度創(chuàng)新，省際邊界就能從發(fā)展的‘斷裂帶’轉變?yōu)楹献鞯摹畼蝾^堡’。”
記者手記——
制度創(chuàng)新的生命力
來鳳與鄰省共建的聯(lián)防聯(lián)調制度，其成功并非偶然，它為我們提供了寶貴的基層治理啟示。
這一制度源于三縣共同的治理需求，建立在平等協(xié)商、互利共贏的基礎上。它不是任何一方的“獨角戲”，而是共同參與的“大合唱”，具有強大的內(nèi)生動力；它是一套權責清晰、運行規(guī)范的制度體系，而非單純的技術工具，明確的聯(lián)席會議、聯(lián)合調解、應急聯(lián)動等機制，確保了協(xié)作的規(guī)范性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性； 縣鄉(xiāng)村三級網(wǎng)絡的建立，確保了治理重心下移、力量下沉，特別是村級“前哨”的設置，實現(xiàn)了源頭治理，將大量矛盾化解在萌芽狀態(tài)，真正踐行了“楓橋經(jīng)驗”的精髓。
展望未來，這套聯(lián)防聯(lián)調制度仍有深化空間。如何進一步推動三地政策、法規(guī)協(xié)同，如何將協(xié)作拓展至生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等更廣領域，如何運用大數(shù)據(jù)為風險預防賦能……都是值得探索的新課題。
如今，行走在來鳳的邊界線上，昔日因管轄不清而產(chǎn)生的荒坡地，變成了聯(lián)合共建的產(chǎn)業(yè)園；曾因溝通不暢而發(fā)生的爭吵聲，被聯(lián)合普法宣傳隊的喇叭聲所取代。
鄂湘渝三省邊界聯(lián)防聯(lián)調的“來鳳實踐”證明：只要堅持以人民為中心，勇于制度創(chuàng)新，省際邊界就不再是發(fā)展的阻隔，而能成為連接人心、共促繁榮的和諧紐帶。這條用制度、智慧和誠意共同筑起的“和諧線”，正日益展現(xiàn)出蓬勃的生命力。
